“新修訂的礦產(chǎn)資源法堅持問題導(dǎo)向，直面礦政管理實踐中迫切需要解決的突出問題,，在礦業(yè)用地,、開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源征收土地,、探采‘直通車’,、油氣探采合一,、礦業(yè)權(quán)收回補償?shù)确矫鎸崿F(xiàn)了新突破?！痹谧匀毁Y源部近期舉行的新聞通氣會上,，自然資源部總規(guī)劃師魏莉華表示。
在這次通氣會之前,，國家林業(yè)和草原局辦公室、自然資源部辦公廳和生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步做好自然保護地整合優(yōu)化工作的函》（辦函保字〔2025〕260號）,，部署全國自然保護地進一步整合優(yōu)化工作。值得關(guān)注的是,，該函要求做好涉及自然保護地的生態(tài)保護紅線聯(lián)動調(diào)整工作,，以省為單位，同步編制生態(tài)保護紅線調(diào)整方案,，待自然保護地整合優(yōu)化成果批復(fù)后,，按程序聯(lián)動調(diào)整生態(tài)保護紅線。
“雖然該函不是專門針對礦業(yè)用地難問題發(fā)布的,，但‘?dāng)M撤銷的自然保護地,，不符合生態(tài)保護紅線劃定規(guī)則的可以調(diào)出生態(tài)保護紅線’這一調(diào)整規(guī)則的明確，將對破解礦業(yè)用地難,、助力新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動產(chǎn)生積極而深遠的影響,?！币晃坏V業(yè)領(lǐng)域資深專家分析表示。
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01左中括號礦業(yè)用地的尷尬和困境左中括號
萬物土中生，萬事礦先行,。作為有著14多億人口的農(nóng)業(yè)大國和礦業(yè)大國,，我國面臨著耕地保護和礦業(yè)開發(fā)的雙重責(zé)任和壓力,。如果說耕地是農(nóng)民的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基,，那礦業(yè)則是工業(yè)的基礎(chǔ),，是國家高質(zhì)量發(fā)展的基石，兩者都不可或缺,。
然而,，多年來，我國礦業(yè)用地沒有得到應(yīng)有保障,。尤其是近幾年來,，礦業(yè)開發(fā)的空間進一步壓縮，陷入了前有耕地保護高壓線,，后有自然保護地,、名勝風(fēng)景區(qū)等生態(tài)紅線，以及鐵路和公路沿線等多方擠壓的尷尬境地,。
我國作為一個礦業(yè)大國,，礦業(yè)權(quán)最多時有十幾萬個，需要用到大量土地資源,。然而由于礦業(yè)用地長期缺乏法律層面上的明確和支持，致使許多礦山企業(yè)陷入“礦合法、地不合法”的窘境,，經(jīng)常面臨著受處罰,、被拆除的風(fēng)險。
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“我國現(xiàn)有法律法規(guī)對采礦用地的概念沒有明確界定，僅對采礦用地進行了土地利用上的分類,，即采礦用地屬于建設(shè)用地范疇，并列舉了其大致包含的用地范圍,。而國際上一些礦產(chǎn)資源豐富的國家,，大多都對‘采礦用地’概念進行了明確的界定,，多數(shù)國家采用了較為寬泛的解釋,，涵蓋了采礦作業(yè)影響的整體范圍?！北本┦杏耆事蓭熓聞?wù)所合伙人劉占國介紹,，礦業(yè)用地作為一個法律概念,，應(yīng)從法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系角度對其進行界定，它是指礦業(yè)權(quán)人基于礦產(chǎn)資源勘查,、開采的需要,，經(jīng)由土地管理機關(guān)審查批準(zhǔn)，并與土地權(quán)人達成用地協(xié)議，同時承擔(dān)復(fù)墾義務(wù)的用地情形，包括礦業(yè)勘查用地,，礦業(yè)開采用地。
2024年11月8日，新礦產(chǎn)資源法經(jīng)十四屆全國人大常委會審議通過后，時任自然資源部法規(guī)司司長的魏莉華在介紹新礦產(chǎn)資源法的亮點時曾表示：“1996年的礦產(chǎn)資源法對礦業(yè)用地的取得方式?jīng)]有作出專門規(guī)定。實踐中,，礦業(yè)用地一般依照土地管理法,，即勘查用地通過臨時用地的方式取得，采礦用地按照工業(yè)用地對待,，實行招標(biāo)拍賣掛牌出讓。受計劃指標(biāo)偏緊,、供地方式單一以及批礦批地不銜接等因素的影響,，‘礦合法、地不合法’的問題大量存在,，成為長期困擾礦山企業(yè)健康發(fā)展的突出矛盾和問題,。”
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02左中括號礦業(yè)探采工作深受影響左中括號
土地是“立礦”之本,。沒有土地的支撐和保障,，礦業(yè)勘查開發(fā)將成“空中樓閣”，寸步難行,。
近年來,，一些地方劃定生態(tài)紅線或自然保護地時，缺乏科學(xué)謀劃,，沒有考慮礦產(chǎn)資源規(guī)劃,，限制和束縛了正常的礦業(yè)勘查開發(fā)活動。
中國礦業(yè)報記者在基層調(diào)研時了解到,，一些地勘單位普遍面臨“無地可探”的問題,。究其原因，就是生態(tài)紅線等限制,，許多原本前期地質(zhì)工作已發(fā)現(xiàn)找礦線索且具有較大找礦潛力的空白區(qū)無法再繼續(xù)開展工作,。
西北地區(qū)某地勘單位前幾年對一鐵礦探礦權(quán)進行前期勘查，經(jīng)初步開展地質(zhì)工作后預(yù)測有望發(fā)現(xiàn)一個大型鐵礦,，后因勘查區(qū)域被劃進自然保護區(qū),，該鐵礦探礦權(quán)的地質(zhì)勘查工作被迫中止。
“該鐵礦探礦權(quán)設(shè)立在先,，探礦權(quán)范圍內(nèi)基本上都在戈壁灘,?？捎捎诒粍澣牒笤O(shè)立的自然保護區(qū)內(nèi)，我們不得不半途而廢被迫退出,?！泵棵空勂鸫耸拢摰乜本謺r任局長仍然痛心不已,。
事實上,，近些年來，類似的例子還有不少,。在新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動中,，有不少省在推進新礦業(yè)權(quán)出讓時，原本省財政資金做過前期工作的初設(shè)礦業(yè)權(quán)數(shù)量比較多,，但經(jīng)過層層遴選,，統(tǒng)籌基本農(nóng)田、自然保護地,、鐵路和公路沿線可視范圍內(nèi)等多種因素后,，最終可供出讓的數(shù)量卻并不多。
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例如,，某省鋁土礦資源比較豐富,，鋁土礦需求量比較大，按照礦產(chǎn)資源規(guī)劃,，結(jié)合前期地質(zhì)工作,，該省自然資源部門在礦產(chǎn)資源規(guī)劃區(qū)內(nèi)初設(shè)了一批鋁土礦探礦權(quán)，但后來經(jīng)過層層篩選,，多個鋁土礦探礦權(quán)因在水源地保護區(qū)內(nèi)而被“淘汰”出局,，能夠推出的為數(shù)不多的幾宗鋁土礦探礦權(quán)，因為“僧多粥少”而被拍出高出起始價幾十倍甚至上百倍的價款,。
因各類紅線造成的“多方擠壓”效應(yīng),，對礦業(yè)開發(fā)活動影響深遠，制約了正常的礦業(yè)開發(fā)活動,，一些到期的采礦證無法正常延續(xù)而擱置,，一些正常開采的礦山被迫停工停產(chǎn)，形成了一大批呆死礦山,。
“這些呆死礦山形成的原因不一,，情況也比較復(fù)雜。其中采礦權(quán)設(shè)置在先,，后因各類保護區(qū)等原因無法正常延續(xù)或被迫停工停產(chǎn)的礦山占了較大比例,。”一位業(yè)內(nèi)人士分析說,。
華北某省一個砂石采礦權(quán),，在投入巨額資金取得了儲量4億噸左右的采礦權(quán),、建成了國內(nèi)一流的生產(chǎn)線并完成歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)治理后，卻被相關(guān)部門告知在水源地保護區(qū)內(nèi),，需要進行重新調(diào)整,。歷經(jīng)四五年的調(diào)整和停擺，前不久才獲批復(fù)正式生產(chǎn),，給礦山企業(yè)造成了巨大的經(jīng)濟損失,。
至于“礦合法、地不合法”問題,，給礦山企業(yè)造成的困擾更是不勝枚舉,。南方某地有一個礦山企業(yè)，因當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地指標(biāo)有限,，多年來一直在臨時用地,。而當(dāng)?shù)貞?yīng)急部門要求必須建安全監(jiān)控系統(tǒng)，環(huán)保部門則要求對生產(chǎn)線進行全封閉,。這家礦山企業(yè)按要求全部建成后,，卻又違反了臨時用地不得建設(shè)固定建筑物等相關(guān)規(guī)定，陷入了左右為難的境地,。
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03左中括號新規(guī)頻出有望破解礦業(yè)用地難題左中括號
歷經(jīng)磨難終于撥云見日。今年7月1日正式實施的新的礦產(chǎn)資源法在礦業(yè)用地,、開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源征收土地,、探采“直通車”、油氣探采合一,、礦業(yè)權(quán)收回補償?shù)确矫娴男峦黄?，無疑使困擾礦業(yè)行業(yè)多年的用地問題有望得到解決。
“新礦產(chǎn)資源法堅持問題導(dǎo)向,，借鑒世界上絕大多數(shù)國家在礦業(yè)法對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定的做法,，在第三十四條首次對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定?！弊匀毁Y源部法規(guī)司負責(zé)同志介紹,，一是將保障礦產(chǎn)資源勘查、開采用地需求作為編制國土空間規(guī)劃的要求,，從空間規(guī)劃布局上解決礦產(chǎn)資源勘查,、開采必要的用地需求。二是改變單一供地方式,，明確自然資源主管部門可以通過出讓,、租賃、作價出資等多種方式供應(yīng)礦業(yè)用地,。礦山企業(yè)可以根據(jù)開采礦產(chǎn)資源的不同方式,，選擇不同的用地方式,，也可以選擇多種用地方式的組合。三是開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)確需使用農(nóng)民集體所有土地的,，可以依法實施征收,。這是對土地管理法關(guān)于土地征收范圍作出的特別規(guī)定。四是勘查礦產(chǎn)資源可以使用臨時用地,。露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源使用的土地,，符合邊開采、邊復(fù)墾條件的,，可以使用臨時用地,，但必須經(jīng)過科學(xué)論證，臨時使用的土地屬于農(nóng)用地的,，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件,。五是勘查開采礦產(chǎn)資源的用地期限最長不超過礦業(yè)權(quán)期限。也就是說,，當(dāng)用地期限與礦業(yè)權(quán)期限不一致的時候,，可以按照礦業(yè)權(quán)的期限延長礦業(yè)用地的期限，以確保礦地期限一致,。
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劉占國認(rèn)為,，礦產(chǎn)資源的開采具有期限性，對于礦山企業(yè),，采礦用地的使用期限受限于地表之下的礦產(chǎn)資源可供開采時間的限制,，一旦礦產(chǎn)資源開采完畢，采礦用地對礦山企業(yè)就失去了使用價值,，如果繼續(xù)占用采礦用地,，將會增加礦山企業(yè)的用地成本。在實踐中,，礦產(chǎn)資源的開采時間也受制于礦產(chǎn)資源的賦存條件和開采方式,，其期限更加具有動態(tài)性。因此,，對一些國家緊缺的重要礦產(chǎn),，國家相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)遵循采礦用地權(quán)應(yīng)當(dāng)服從于礦業(yè)權(quán)的基本原則，在用地上給予保障,。
事實上,，這幾年來，自然資源部一直在著力破解礦業(yè)用地難問題,。2019年1月,，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》明確指出,，處理好涉及永久基本農(nóng)田的礦業(yè)權(quán)設(shè)置,。全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃確定的戰(zhàn)略性礦產(chǎn),，區(qū)分油氣和非油氣礦產(chǎn)、探礦和采礦階段,、露天和井下開采等情況,，在保護永久基本農(nóng)田的同時，做好礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)利用,。
該《通知》指出,，礦業(yè)權(quán)申請人依法申請戰(zhàn)略性礦產(chǎn)探礦權(quán)，開展地質(zhì)勘查需臨時用地的,，應(yīng)依法辦理臨時用地審批手續(xù),。石油、天然氣,、頁巖氣,、煤層氣等油氣戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的地質(zhì)勘查，經(jīng)批準(zhǔn)可臨時占用永久基本農(nóng)田布設(shè)探井,。在試采和取得采礦權(quán)后轉(zhuǎn)為開采井的,，可直接依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，按規(guī)定補劃永久基本農(nóng)田,。煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產(chǎn),，礦業(yè)權(quán)人申請采礦權(quán)涉及永久基本農(nóng)田的，根據(jù)露天,、井下開采方式實行差別化管理,。對于露天方式開采，開采項目應(yīng)符合占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地要求,；對于井下方式開采，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與生態(tài)保護修復(fù)方案應(yīng)落實保護性開發(fā)措施,。井下開采方式所配套建設(shè)的地面工業(yè)廣場等設(shè)施,，要符合占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地要求。
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已設(shè)礦業(yè)權(quán)與永久基本農(nóng)田空間重疊的,，各級地方自然資源主管部門要加強永久基本農(nóng)田保護,、土地復(fù)墾等日常監(jiān)管，允許在原礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)辦理延續(xù)變更等登記手續(xù),。已取得探礦權(quán)申請劃定礦區(qū)范圍或探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)的按上述煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產(chǎn)管理規(guī)定執(zhí)行,。礦業(yè)權(quán)人申請擴大勘查區(qū)塊范圍或擴大礦區(qū)范圍、申請將勘查或開采礦種由戰(zhàn)略性礦產(chǎn)變更為非戰(zhàn)略性礦產(chǎn),，涉及與永久基本農(nóng)田空間重疊的,，按新設(shè)礦業(yè)權(quán)處理。礦業(yè)權(quán)人不依法履行土地復(fù)墾義務(wù)的,，不得批準(zhǔn)新設(shè)礦業(yè)權(quán),，不得批準(zhǔn)新的建設(shè)用地,。
2020年6月，自然資源部印發(fā)的《關(guān)于做好采礦用地方式改革試點有關(guān)工作的通知》中提出,，探索采礦用地政策,，組織開展試點政策實施效果評估，推動試點成果的政策轉(zhuǎn)化,。之后,，自然資源部抓緊研究完善礦業(yè)用地政策，保障采礦用地合理需求,，積極推進《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》修改,，研究制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見文件；按照《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》要求,，積極推進“凈礦”出讓,，做好與用地用海用林用草等審批事項的銜接，確保礦業(yè)權(quán)人可以正常開展勘查開采工作,。
2022年11月,，自然資源部印發(fā)的《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》中指出，為保障能源資源供應(yīng)安全,，多途徑,、差別化保障采礦用地合理需求，對納入國家重大項目清單及省級人民政府重大項目清單的采礦項目用地,，在按照現(xiàn)行規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)時由部直接配置建設(shè)用地計劃指標(biāo),；對未納入國家重大項目清單及省級人民政府重大項目清單的采礦項目用地，在按照現(xiàn)行規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)時可使用以存量土地處置規(guī)模為基礎(chǔ)核算的計劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo),。除此之外,，地方政府和采礦企業(yè)還可以通過將采礦項目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤，解決計劃指標(biāo)和耕地占補平衡問題,。
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而隨著新礦產(chǎn)資源法的頒布,，自然資源部等相關(guān)部門涉及礦業(yè)用地方面的新規(guī)更是頻出。2024年12月19日,，自然資源部發(fā)布《關(guān)于做好新<礦產(chǎn)資源法>貫徹實施工作的通知》（自然資發(fā)〔2024〕289號）指出,，各級自然資源主管部門要以《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》修訂為契機，全面梳理礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域配套規(guī)定,，切實做好制度銜接,，確保新《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定的各項新制度落實落細。2025年4月16日,，自然資源部,，國家林業(yè)和草原局發(fā)布《關(guān)于進一步做好自然資源要素保障工作的通知》（自然資發(fā)[2025]79號），《通知》包含四個方面共15條措施，其中,，提出了“優(yōu)化臨時用地使用”的措施,，特別提及臨時用地接續(xù)使用問題：位置相近、用途相同的能源,、交通,、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，用地單位確需接續(xù)使用同一宗或同一宗部分臨時用地的,，在復(fù)墾期滿前,，經(jīng)行業(yè)主管部門認(rèn)定和省級自然資源主管部門批準(zhǔn)可接續(xù)使用，不納入違法圖斑整改對象,。新項目應(yīng)與原項目做好銜接,，到期嚴(yán)格落實復(fù)墾責(zé)任。
6月6日,，國家林業(yè)和草原局辦公室,、自然資源部辦公廳和生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步做好自然保護地整合優(yōu)化工作的函》（辦函保字〔2025〕260號）更是為礦業(yè)用地騰出了更大空間。
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該《工作函》明確了自然保護地進一步整合優(yōu)化規(guī)則,，在提到撤銷規(guī)則時指出,，一是整合優(yōu)化預(yù)案中仍作為獨立自然保護地存在的原市、縣級自然公園,，達不到省級自然公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的,，經(jīng)評估論證，原則上可以撤銷,，不納入自然保護地體系管理,。二是面積較小、空間破碎,、不符合區(qū)域生態(tài)功能定位,、達不到設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的自然保護地，經(jīng)評估論證保護價值不高的,，原則上可以撤銷或調(diào)整自然保護地類型,、級別。
“礦產(chǎn)資源的分布與土地具有強烈的依存關(guān)系,，采礦用地屬于單獨選址項目，取決于地表礦產(chǎn)資源的賦存位置,，具有唯一性和不可替代性,，難以通過土地利用總體規(guī)劃事先確定。因此,，采礦用地的占地區(qū)域必須取決于礦產(chǎn)資源的分布情況,，其取得方式也不能無差別地按照一般工業(yè)用地使用‘招拍掛’方式。以前許多地方的礦產(chǎn)地與生態(tài)紅線高度重合，致使許多地方‘無地可探’‘無地開礦’,，國家相關(guān)部門此次發(fā)文,，允許調(diào)整生態(tài)紅線和保護地，將為礦業(yè)勘查開發(fā)釋放出更大的空間,，有利于增儲上產(chǎn)工作,。”劉占國表示,。
新聞來源：礦業(yè)界
